Однако сейчас имеются все основания надеяться на изменение ситуации в лучшую сторону. На этой неделе в Шанхае (Китай) состоялась встреча стран-участниц Азиатско-тихоокеанского экономического сообщества (Asia-Pacific Economic Co-operation), которая подтвердила намерение сближать позиции торговых партнеров по вопросу размеров субсидий фермерским хозяйствам, которые были бы способны конкурировать с субсидиями, выделяемыми участникам Всемирной торговой организации (ВTO). В Вашингтоне и Брюсселе сельскохозяйственные реформы зависят в основном от программ нового законодательства. Всемирная торговая организация в Женеве вынуждена решать частные проблемы, оставшиеся нерешенными во время последнего, проходившего в Уругвае в 1994 году раунда переговоров по вопросам торговли с целью подготовки следующего раунда переговоров, который, как ожидается, будет очень напряженным именно при обсуждении вопросов сельского хозяйства. Этап подготовки к переговорам, которые пройдут в ноябре, начнется в июле.
Результатом переговоров в Уругвае стали договоренности по вопросам предоставления странам-производителям зерновых культур одинакового доступа к торговым рынкам, независимо от уровня развития экономики в той или иной стране. Пошлины были заморожены, и ожидалось, что вскоре произойдут либеральные изменения.
Но действительность не оправдала надежд. Даже беднейшие страны все еще находятся под гнетом высоких не изменившихся пошлин и низких квот на торговлю.
Япония – одна из стран, наиболее вопиющим образом не выполняющая обязательств, например, касающихся производства зерновых. Она обязалась установитьи пошлины на рис в размере 63%, но пошлины, установленные прошлой зимой, составляли почти 1000%.
Даже когда пошлины были уменьшены, развитые страны разработали еще более сложные, чем когда бы то ни было, беспошлинные барьеры (NTBs) и установили системы внутренних сельскохозяйственных субсидий с тем, чтобы предотвратить импорт. Эти действия постепенно разрушили доверие к системе мировой торговли со стороны неразвитых стран и явились, по крайней мере частично, причиной провала встречи участников Всемирной торговой организации в 1999 году в Сиэтле.
В начале прошлого года ВТО решила восстановить утраченное доверие со стороны некоторых неразвитых стран, инициировав проведение серии встреч «за закрытой дверью», чтобы обсудить пункты повестки дня следующего раунда переговоров, касающиеся сельскохозяйственных проблем. Значительные предложения, как и ожидалось, были сделаны тяжеловесами, такими, как Америка и Европейский Союз. Кроме того, предложения поступили из развивающихся стран, таких, как Египет, Польша, Турция и Нигерия. Делегаты оставались работать даже ночью, чтобы обсудить идеи трейдеров из небольшой страны Маврикий. Атмосфера на этих встречах была гораздо более продуктивной, чем во время переговоров в Уругвае. В настоящее время, собрав 35 предложений участников, ВТО готова начать подготовку деталей проекта соглашения. Практически впервые переговоры по торговле сельскохозяйственной продукцией имеют реальный шанс завершиться принятием решения, устраивающего все стороны, но будет ли он реализован?
Проблемы торговли имеют глубокие корни
В рамках Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) ежегодные государственные вливания в сельскохозяйственный сектор превышают валовый внутренний продукт Африки. Государственная поддержка на внутреннем уровне в Америке, Европе и Японии составляет 80% от общемировых показателей. Обычное объяснение этому факту: сельское хозяйство обеспечивает социальные выгоды, которые нельзя рыночно оценить, например, защита окружающей среды, защита продовольствия, а также содержание сельских угодий.
Наиболее важный (но наименее востребованный) фактор, однако, скорее психологический. Представитель в ВТО от Японии, Koichi Haraguchi, отмечает, что сельское хозяйство Японии менее эффективно, поскольку другие страны обладают естественными преимуществами, и это, если бы не пошлины и внутренние дотации, могло бы привести к вытеснению японских фермеров с рынка. Но японцы хотят поддержать своих фермеров и не зависеть при этом от кого бы то ни было. «Поскольку они заботятся об отечественном сельском хозяйстве, они готовы за это платить», - говорит господин Haraguchi.
Чувство патриотизма, охватывающее покупателей от осознания того, что соотечественники обрабатывают угодья традиционным способом, – еще один дополнительный плюс для поддержания сельского хозяйства, наряду с защитой продовольствия и чистой окружающей средой. Но поскольку значение этих выгод не включено в цены на урожай, сельское хозяйство должно субсидироваться. Такая схема аргументов находит свое отражение в политике поддержки на внутреннем уровне, являясь наиболее обширной и сложной в развитых странах. Это также привело к появлению 64-страничного доклада, в котором отстаивается позиция «необходимости вести сельское хозяйство независимо», подписанного всеми западноевропейскими странами, а также Японией, Южной Кореей и некоторыми другими странами с развитой экономикой.
В Америке аргументация в поддержку внутреннего субсидирования высказывается менее раздраженно и более настойчиво, она менее сентиментальна и более корпоративна: правительство должно защитить фермеров от того, что Ann Veneman, новый секретарь по сельскому хозяйству, называет «несправедливые и неконкурентоспособные рынки». Конечно, потребители, которые платят, чтобы защитить отечественных фермеров (будь то американцы, европейцы или японцы) в результате не защищены от высоких цен на продовольствие. В ЕС, например, цены на баранину, масло и сахар в два раза выше мировых рыночных цен.
Существует два основных вида поддержки фермеров: субсидии, предоставляемые в зависимости от цен, и платежи фермерам напрямую. Первый вид помощи имеет тенденцию к цикличности, размер выплаты повышается в случае падения рыночных цен. Это оказывает даже большее влияние на рынки, так как искусственно завышается конкуренция местных производителей с мировыми экспортерами.
Напротив, прямые платежи не оказывают мгновенного влияния на цены. Но их влияние, в то же время, более продолжительное. Фермеры, получающие значительные суммы, вкладывают часть денег в активы, что позволяет им расширить производственные мощности и снизить цены, по которым они смогут продавать свою продукцию в будущем.
За последние пять лет экономическая мудрость (и давление, оказываемое со стороны торговых партнеров) убедила развитые страны отказываться от выделения зависимых от цен субсидий и увеличить долю прямых платежей. Это направление деятельности нашло свое отражение и в американском сельскохозяйственном законе 1996 года и в европейской реформе единой аграрной политики (CAP).
Япония выбрала иной путь: ее усилия направлены в основном на оказание помощи по закупке у фермеров запасов зерновых культур; доля фактических платежей падает. Прежде чем эти изменения начали претворяться в жизнь, помощь, оказываемая европейскими странами Японии, рассматривалась как негативно влияющая на торговлю; и согласно существующим соглашениям со Всемирной торговой организацией необходимо было ее сократить. Но, несмотря на то, что были сокращены субсидии и закупки избыточных запасов, правительства нашли иные способы защитить своих фермеров от ожидаемых разрушительных действий мировой торговли.
Например, в Америке гарантии, в соответствии с которыми в случае падения цен правительство возмещает фермерам проценты по ссудам, без сомнения, привлекают внимание фермеров к проблеме перепроизводства. И так называемая «чрезвычайная» помощь Америки, предназначенная для того, чтобы оградить фермеров от неожиданных рыночных колебаний, повысилась с 1,8 миллиарда долларов в 1998 году до 7,6 миллиардов долларов в 2000 году.
Европа также демонстрирует готовность спасти фермеров от неблагоприятных условий рынка, чего не происходит в отношении любой другой отрасли экономики. Было выделено около 1 млрд евро (850 млн. долларов) для того, чтобы возместить убытки по уничтожению поголовья домашнего скота в результате эпидемии коровьего бешенства (BSE). И теперь дополнительные сотни миллионов будут направлены на финансирование мер по борьбе с губчатым энцефалитом. Фонды, необходимые для осуществления платежей, были заложены в бюджет управления сельского хозяйства Комитета Европы.
В любой другой отрасли промышленности компании были бы вынуждены в основном полагаться на страхование или кредит, чтобы покрыть расходы или купить франшизу, связанные с экстремальными ударами извне по их бизнесу. Эпидемии угрожают, однако, привести к обратной реакции в пользу малоинтенсивного и органического сельского хозяйства с последующим смещением приоритетности предоставления субсидий Всемирной торговой организации с производства в сторону благоустройства сельскохозяйственных угодий.
В развитых странах оказывается помощь не только на внутреннем уровне. Хотя в странах с развивающейся экономикой значение, придаваемое этому, сильно различается. В недавних предложениях Индии в адрес ВТО рекомендуется, чтобы любая помощь, оказываемая бедным странам, направленная на развитие сельского хозяйства или расширение асортимента сельскохозяйственной продукции, освобождалась от блокирования со стороны спонсоров ВТО, что позволит сократить размеры помощи, оказываемой на внутреннем уровне. Однако, фактически любая программа по предоставлению средств фермерам может быть основана на этих аргументах. Это касается, в частности, и требований Европы, связанных с защитой окружающей среды, и желания Японии сохранять свои сельскохозяйственные традиции. В большинстве предложений развивающихся стран говорится о предоставлении значительных уступок со стороны крупных торговых партнеров и сохранении при этом своих собственных систем помощи сельскому хозяйству. Их аргументация усиливается тем фактом, что обещания по возможности выхода их на рынки торговли после переговоров в Уругвае не были выполнены. Даже Joseph Glauber, заместитель главного экономиста Департамента сельского хозяйства США, подтверждает, что «существенных результатов после переговоров в Уругвае не было получено». В Европе, например, некоторые виды продукции, которые бедные страны производят на экспорт, стоят непомерно дорого. Если бы развитые страны прекратили выделять субсидии, которые и создают такие ценовые различия, бедные страны получили бы прибыли в три раза больше размеров помощи, выделяемой им ежегодно.
Промежуточной формой оказания помощи, наряду с помощью, оказываемой на внутреннем уровне, экспортной политикой и специальными видами поддержки бедных стран, является продовольственная помощь - практика развитых стран осуществлять закупки зерновых культур, когда цены падают, и затем отправлять продовольствие в бедные страны в качестве гуманитарной помощи. Это потенциально самая трудная проблема в предстоящих переговорах. Предложение ЕС по экспортному соревнованию называет продовольственную помощь «позором», обосновывая это тем, что бедные страны больше нуждаются в помощи, когда цены не низкие, а высокие. Но с точки зрения экономической эффективности их потребность должна быть сбалансирована способностью доноров предоставлять такую помощь. В большинстве случаев страны могут позволить себе предоставить помощь в период низких цен, так что вряд ли можно спорить с тем, что их пожертвования полностью независимы от цен.
Прозрачные тарифы
Члены ВТО все еще надеются привлечь основное внимание к своим проблемам, незначительное место в повестке дня оставляя проблеме помощи сельскому хозяйству. Рыночный подход продолжает доминировать над вопросами ограничения предоставления помощи в развитых странах, которые волнуют страны с развивающейся экономикой. В прошлые годы, несмотря на сдерживание доступа на торговые рынки, развитые страны предложили некоторые уступки. Ими был сделан акцент на «систему пошлин», заменившую иные барьеры (например, антидемпинговые меры, ограничения законов о месте происхождения, квоты, стандарты качества).Такие усилия направлены на создание прозрачности, так как объемы торговли увеличиваются и должны в большей степени зависеть от размеров пошлины, чем от туманных бюрократических решений. Но переход от не обусловленных пошлинами барьеров к пошлинам может положительно влиять лишь на торговлю сельскохозяйственной продукцией. Многие страны согласны, что пошлины должны снижаться и что ВТО должна более четко разъяснить правила предоставления квот, которые могли бы повышаться после того, как определенные объемы продукции были импортированы. Например, Евросоюз дал добро на беспошлинный импорт на основе первоначальных поставок 650 000 кубических метров фанеры. Но вследствие сезонных различий между южным и северным полушариями, практически вся квота к маю была выполнена Бразилией. Американские экспортеры, которые пришли на рынок позднее, вынуждены были заплатить десятипроцентные пошлины. Они сочли данную квоту дискриминационной, но никакими правилами, чтобы помочь им, ВTO не располагала. Автоматически антидемпинговые и «гарантийные» меры, предпринимаемые развитыми странами, негативно влияют на импорт. Эти торговые санкции блокируют импорт как в период, когда мировые цены падают ниже заданной границы, так и когда импорт превышает ожидания. Даже в своей недавней инициативе отменить пошлины на экспорт из 48 беднейших стран мира Европа предприняла меры против огромных поставок бананов, риса и сахара. Аналогичное решение, которое было принято Америкой в мае прошлого года - о расширении беспошлинного статуса для экспортеров субтропической Сахары в Африке,- позволяет, однако, Департаменту торговли США отступать от него в случае, если импорт одежды и текстиля будет причинять «угрозу серьезного ущерба» американским конкурентам. Cairns Group, ассоциация экспортеров сельскохозяйственной продукции в Южной и Северной Америке и Океании, хочет полностью отменить такие механизмы. Но Европа и Япония настаивают на их существовании.
Торговые преференции - еще одна проблема. Страны АSEAN хотят добиться запрета на одобрение Евросоюзом действий группы стран Африканского континента, Карибского и Тихоокеанского бассейнов (ACP), являющихся в прошлом колониями европейских держав. Соглашение, подписанное ими в июне 2000 г., предполагает предоставление на восемь лет торговых преференций, в настоящее время приостановленных Всемирной торговой организацией, но, возможно, в будущем они будут возобновлены. Также идут дебаты вокруг одобренной ВТО системой предоставления торговых преференций развивающимся странам, известной как «специальное и дифференцированное отношение». Начиная со времен предшественника Всемирной торговой организации, Генерального соглашения по тарифам и торговле, развитые страны обязаны предоставлять преференции в импорте, называемые «специальным интересом» развивающимся странам. Однако необходимо, чтобы любое новое соглашение в области сельского хозяйства перенесло фокус рассмотрения данной проблемы с предоставления торговых преференций отдельным видам продукции на предоставление преференций конкретным странам. По словам David’a Roberts’a, заместителя руководителя Департамента сельского хозяйства Комитета Европы, данное решение может вызвать новые проблемы. К примеру, в Южной Корее высоко развита промышленность, но ее сельское хозяйство можно отнести к развивающимся, в Аргентине ситуация прямо противоположная. Какая из этих стран может быть отнесена к «развивающимся» с точки зрения предоставления Всемирной торговой организацией торговых преимуществ?
Политические соображения также могут повлиять на решение вопроса. Например, прохладное отношение Японии к поднимаемым проблемам является поводом для беспокойства. Ее делегация отказалась обсуждать детали соглашения, содержание и временные рамки которого не определены. Кроме того, Япония, являющаяся крупнейшим в мире импортером сельскохозяйственной продукции, полагает, что она получит мало преимуществ взамен снижения пошлин, например, на рис. Она предпочла бы не концентрироваться на сельскохозяйственных проблемах с тем, чтобы достигнуть прогресса в контексте более широкого круга вопросов в торговых переговорах. Южная Корея занимает схожую позицию.
Предложения Европы включают в себя два особенно спорных пункта. Во-первых, стандарты на импорт мяса должны зависеть от качества содержания животных в странах-экспортерах. Многие развивающиеся страны рассматривают это условие как протекционистское, но поддержка неправительственных организаций убедила большинство членов ЕС высказаться в пользу этого решения. Сторонники компромисса хотят, чтобы Европа просто маркировала качественную говядину. Любое иное заявление может прозвучать как настойчивое требование введения политически популистских мер.
Во-вторых, ЕС настаивает на некоторых условиях своего участия в переговорах. «Мы выкладываем все на стол переговоров», - заявил член Комитета, господин Roberts. Но экспортные субсидии, которые составляют сейчас приблизительно 9% от бюджета Департамента сельского хозяйства в 42,8 млрд. евро, могут быть камнем преткновения. Расходы Европы на эти субсидии упали с 55% от объема экспорта в 1992 году до 9,4% в 1998 году. В то же время вопрос о субсидиях остается спорным. Настолько спорным, что Maeve Doran-Schiratti, отвечающий за торговлю в сельскохозяйственном секторе в Комитете Европы, говорит, что стороны, участвующие в переговорах, только бы выиграли без них.
Европа пока обдумывает сокращение предоставления субсидий в случае, если Америка, Индия и другие крупные экспортеры готовы сократить программы экспортного кредитования (ECGs). Это вряд ли произойдет. Что касается Америки, ECGs делают возможным экспорт продукции в развивающиеся страны; правительство гарантирует, что Американский банк профинансирует экспорт на те рынки товаров, где весьма сложно получить кредит. В прошлом году подобным образом было совершено сельскохозяйственных продаж более чем на 5,4 миллиарда долларов, что составляет примерно 10% всего сельскохозяйственного экспорта Америки. Сроки возврата кредитов в большинстве случаев ограничиваются тремя годами, но кредит размером в 188 000 долларов был предоставлен сроком на десять лет. Имея такой долгий срок выплаты, ECGs становятся более похожими на субсидии. Америка настаивает, однако, что это просто облегчает экспорт и что на ECGs не стоит накладывать запрет с тем, чтобы уменьшить размеры связанных с экспортом субсидий. Пока ВТО согласилась с этим.
Кое-что о полях
Экономика бедных стран полагается на сельское хозяйство; и развитые страны, хотя и полностью индустриализованные, также заботятся о сельском хозяйстве. Никто из них не хочет изменить свою систему защиты сельского хозяйства. Беспокойство относительно причинения вреда потребителям вследствие торговых барьеров давно высказывается местными лоббистами сельского хозяйства.
Keith Collins, шеф господина Glauber’a, характеризуя позицию конгрессменов, подготовивших в 1996 году в США «Закон о сельском хозяйстве», говорит: " Нам не нужен закон о сельском хозяйстве, написанный в Женеве". Но теперь, имея поддержку со стороны местных законопроектов, потенциально включенных в работу на международных торговых переговорах, реформы в ВТО и в столицах стран-участниц будут проходить более последовательно. Тем временем, рыночные факторы могут только усиливать давление на интересы торговли.
Господин Glauber полагает, что некоторые проблемы ( излишки запасов кукурузы, риса, пшеницы и других зерновых культур, увеличение производства сельскохозяйственной продукции) сохранят свою актуальность и в последующие несколько лет. Это приведет к падению цен, вследствие чего потребители даже из развитых стран, без сомнения, захотят вернуть себе прибыли.
Господин Haraguchi надеется, что производительное сельское хозяйство и защищенное сельское хозяйство могут продолжать сосуществовать. Но он также признает, что давление мировых рынков вынудит такие страны, как Япония, к тому, чтобы их фермы стали более эффективными, что в общем-то не так уж плохо.
